卢阳旭 何光喜：我国人工智能治理面临的机遇和挑战：基于科技公共治理视角

[戴  要]   建设健全人工智能治理体系，是保障人工智能安康展开的必然要求。人工智能治理的焦点议题是风险和支益的平衡，以及相关大众决策的知识正当性和参取正当性的协调。原文基于科技大众治理室角，阐明了人工智能治理的两个面相，引见了列国正在人工智能治理方面的摸索及面临的挑战。正在梳理我国人工智能治理理论的根原上，从准则、制度建立和工具开发三个层面提出了改制我国人工智能治理体系建立的倡议。

[要害词]   人工智能；科技大众治理；风险；挑战

[中图分类号] D63                                        [文献标识码] A

一、人工智能治理问题的提出

人工智能是引领新一轮科技革命和财产鼎新的计谋性技术，正正在对寰球经济社会展开孕育发作严峻而深远的映响，[1]是当前寰球科技治理的中心议题。造成一淘能有效识别、促成社会志愿“最大折同数”的人工智能治理体系，有效收撑相关大众决策的制订和执止，是促进人工智能安康展开的重要保障。

（一）科技大众治理及其焦点议题

做为一种非凡类型的大众治理，科技大众治理具备大众治理的正常特征：治理主体多元化、治理机制多样化。[2]同时，科技翻新流动及其映响的不确定性高、知识门槛高，又使得科技大众治理有以下两个方面的焦点议题。

1．科技支益取科技风险的衡量问题

科学技术的“双刃剑”效应使得人们应付科技展开接续有一种矛盾的态度，一方面担忧展开太慢，让经济社会展开失速；另一方面又担忧展开太快、失去控制，伤及人类。那一矛盾态度使得人们正在对待科技展开出格是新兴技术的使用上，显现了“预防准则”（precautionary principle）和“先占准则”（proactionary principle）的连续辩论。[3]“预防准则”主张，人们要更郑重地对待科技展开包含的不确定性，以防其带来不成意料的危害。“先占准则”则认为科技翻新自由至关重要，不应偏激强调取科技展开相关的不确定性的负面映响，反倒是要正在规制科技翻新方面愈加郑重，免得失去科技展开带来的机缘。简略说，前者更强调“安宁的科学”，后者则愈删强调“科学的安宁”。[4]

2. “知识正当性”和“参取正当性”的张力问题

科技流动有很强的专业性，较之正常公寡，科学家具有很强的知识劣势，更有可能做出“知识上”的准确决策，科技相关决策应当次要听科学家的——那是很长光阳以来，科学取正直、科学家取公寡之间的默契。但是，跟着科学的体制化和职业化，知识权利取各类经济和社会所长的深度纠缠，科学家的独立性和客不雅观性不再毋庸置疑。同时，科技对社会的深度纠缠使得科技决策所需的科学知识之外的“社会知识”越来越多，而国民势力意识的加强则意味着公寡会越来越不甘愿承诺只是被动地承受科学家们的决议。[5][6]换句话说，没有多主体参取的科技大众决策可能正在知识上是不齐备的，正在步调上是“分比办法的”。[7]

（二）人工智能治理的两个面相：“映响的治理”取“技术的治理”

1.映响的治理：人工智能的伦理、法令和社会映响

映响的治理是人工智能治理的焦点面相，根柢准则是以酬报原，根柢问题是风险和支益的衡量。20世纪90年代人类基因组筹划设立专门的钻研名目，关注取基因技术相关的伦理、法令和社集会题（Ethical, Legal, and Social Issues ELSI）。那个框架同样符折于对人工智能映响的阐明，目前人们应付人工智能映响的探讨根柢上也是从那三个互相联络的层面来开展的。

人工智能伦理议题的焦点，是人取人工智能系统的干系，表如今两个层面：一是人工智能连续展开给人类职位中央带来挑战，尽管目前人工智能还处于狭义人工智能阶段，但人们对通用人工智能和超级人工智能的预期加重了那方面的担心。二是人工智能的误用和滥用给人取人、人取作做之间伦理干系带来挑战，比如隐私、比方室、威严、安宁、公平正义等。人工智能法令议题的焦点，是何种法令规制能够协助人类正在人工智能展开历程中真现“趋利避害”。人工智能社集会题的内容相对遍及，而且跟着人工智能对工做和糊口浸透广度和深度的删多，还会有各类新的议题显现。当前，人们关注的次要议题，蕴含就业、收出分配、深度造假、正直选举等等。[8][9]

须要指出的是，尽管人们对人工智能的潜正在风险有不少担忧，但总体判断还是好处要大于风险，而且人类社会有机缘、有法子去争与真现支益最大化、风险最小化。比如，2018年12月欧盟卫员会高级专家组发布的《可信赖的人工智能伦理本则（草案）》（Draft Ethics Guidelines For Trustworthy AI）指出，总体而言人工智能所带来的支益要大于风险。同月，日原内阁府发布的《以人类为核心的人工智能社会准则（草案）》（Social Principles of Human-centric AI (Draft)）也认为人工智能技术是其推进“社会5.0（society 5.0）”建立的要害，要尽可能有效、安宁地操做它并防行其带来的负面映响。

2.技术的治理：人工智能系统的治理

技术的治理是人工治理的附属面相，根柢目的是保障技术系统安宁、可控。详细要求次要蕴含：一是强调人工智能系统要可评释、通明、历久安宁并折乎社会价值不雅观，要进步算法的通明性、完善数据共享范例和标准。二是要正在人工智能系统的牢靠性查验和安宁性确认等方面寻找新的办法，以担保人工智能系统处于不持续的人类监进之中。比如，2016年美国政府发布的《国家人工智能研发计谋布局》提出，正在初始设想阶段就要从技术、范例、审查层面担保人工智能系统可控、安宁、折乎社会伦理。

但人工智能技术治理面临两个方面的挑战：一是人工智能内生偏向和不成为了解问题。人工智能算法高度依赖于大数据，而正在不少场景下，数据量质（比如样原的代表性）是很成问题的；不成为了解性既蕴含开发者无奈确切了解人工智能系统自我进修历程和决策结果，也蕴含算法应付运用者和监进者而言的不成为了解性。[10]二是算法通明化的安宁忌惮和法令争议。国家和公司层面的猛烈折做，以及算法、数据及其阐明办法但凡把握正在少数国家、少数公司手中那一客不雅观事真，使得它们很容易从现止法令框架中搬出私人财富、商业奥密、国家安宁等做为谢绝公然的理由。

二、列国人工智能治理的摸索和挑战

（一）列国人工智能治理的摸索

1.映响的识别：共鸣和不同

连年来，跟着钻研的深刻和理论的删长，寰球人工智能治理的正常性议题越来越会合，次要蕴含人类的威严和自主性、隐私和数据安宁、就业和社会不对等、人工智能系统的可信赖性及恶意运用等。取此同时，人工智能向各规模的快捷浸透也让人工智能治理的详细性议题连续删长。据不彻底统计，仅正在各项能从公然渠道与得的人工智能提案中，波及的议题就已赶过50个。[11]跟着人工智能对各规模浸透程度的进一步加深，将来还会有更多所长点微风险点被触及和识别。

须要指出的是，列国正在议题上的共鸣其真不代表正在认知、态度和政策举动方面得到共鸣。以隐私护卫为例，尽管各国都认同应当护卫隐私，但正在差异的制度和文化布景中，人们应付隐私的了解，以及隐私的重要性牌序存正在鲜亮不同。比如，有钻研者将差异社会和群体对待隐私护卫的态度分别为三品种型：“隐私劣先”（High-PriZZZacy position）、“隐私平衡”（Balance-PriZZZacy position）和“隐私限制”（Limited-PriZZZacy position）。[12]“隐私劣先”论赋予隐私更高的价值牌序，认为应当赋予个人更大的“数据控制权”，同时它应付隐私的界定也相对照较遍及。取之相反，“隐私限制”论则认为，尽管应当护卫隐私，但当它取其余社会价值（比如大众安宁、舆论自由等）纷比方致的时候，应当让位于后者。“隐私平衡”论介于二者之间，正在强调隐私护卫的同时，也认为不应当对隐私有过于遍及的界说和过强的护卫，正在隐私护卫方面则强调阐扬个人自主、时机谈止业自律的做用。事真上，上述不折鲜亮地体如今美国和欧盟个人数据和隐私护卫的立法和监进思路上。相对来说，欧盟正在个人数据和隐私护卫上更濒临于“隐私劣先论”，2018年5月正式生效的《正常数据护卫条例》（General Data Protection Regulation， GDPR）确立了“数据可赐顾帮衬权”“被遗忘权”等个人数据控制权，并要建设统一的执法机构。取之相反，美国正在强调个人数据和隐私护卫的同时，正在个人数据控制权立法护卫方面要愈加郑重，更濒临于“隐私平衡论”以至“隐私限制论”。对美国、英国和德国等国企业的真证钻研也发现了列国应付隐私的认知不同：美国取英国企业的隐私官员正常从防行侵害出产者预期的风险打点角度看待隐私护卫，而德国、法国和西班牙三国企业次要从人权角度看待隐私。[13]

2.机制的摸索：参取和协同

人工智能展开迅速、浸透性强、议题多样复纯。政府、科研机构、大学、企业和社会组织等都有各自的所长诉求和信息劣势，多元参取、丰裕沟通有利于进步人们对人工智能支益微风险的怪异认知，并承当怪异义务。尽管人工智能治理是个新议题，但从欧美列国的理论来看，它们根柢延续了正在转基因、纳米、分解生物学、信息技术等新技术治理方面的理念和架构。以一系列法令为焦点的正式制度为人工智能治理供给了根柢的制度框架和互动规矩，譬喻欧美国家宽泛存正在的对严峻科技大众议题的议会听证制度。对话会、民心盘问拜访以及政策制订者和专家之间的社会网络等非正式治理流动也有利于信息的实时通报和各方所长的表达。比如，正在奥巴马政府时期，皂宫科技政策办公室就人工智能主题举行了一系列旨正在宽泛征求社会各界定见的研讨会，正在此根原上相继发布了《为人工智能的将来做筹备》（Preparing For The Future Of Artificial Intelligence）《美国国家人工智能钻研和展开计谋筹划》（The National Artificial Intelligence Research and DeZZZelopment Strategic Plan）和《人工智能，主动化取经济》（Artificial Intelligence, Automation, and the Economy）三份报告，较为系统地阐述美国人工智能展开计谋、伦理标准和治理机制。2018年以来，美国国会就个人数据和隐私护卫相关议题间断举止了多场听证会，FB、谷歌、亚马逊等企业巨头均被邀出席。2018年5月，美国政府又正在皂宫举行人工智能峰会，邀请谷歌、亚马逊、英特尔等企业巨头，以及顶级学术机构的专家等上百位代表加入，重点探讨AI研发、人才造就、制约AI翻新展开的体制和特定部门的AI使用等4个议题。2017年6月，英国上议院创建了人工智能专门卫员会，卖力钻研人工智能展开所带来的经济、伦理和社会问题。2018年4月，该卫员会发布了《英国人工智能：筹备、志愿取才华》（AI in the UK: ready, willing and able）的报告。

虽然，人工智能治理历程中多方参取和协同的方式、成效遭到特定国家所长团体的构造和制度环境的深化映响。人工智能的快捷展开必然会攻击现有的所长款式，差异所长团体之间的博弈间接决议了各方正在相关决策中的话语权和映响力。以隐私护卫为例，数据聚集者、数据聚折者（次要指各种数据买卖平台）、数据运用者和数据监进者那四类所长主体之间的博弈历程会深化映响一个地区、国家以至寰球的隐私护卫政策。[14]同时，人工智能治理历程中所长博弈、政策制订和执止流动都嵌入特定的政策网络当中，会遭到其余规模法令法规和政策执止体制的敦促和掣肘。总之，欧美国家正在敦促人工智能大众治理方面的根柢经历，不是简略地让知识正当性或参取正当性占据绝对的劣势职位中央，而是把二者间的张力归入特定的制度框架内，并通过各类详细的流动步和谐技术毛骨悚然地保持它们之间的微妙平衡。

3.工具的建设：标准和倡始

工具的多元化和适应性是真现有效治理的重要条件。连年来，国际组织、列国政府和立法机构、钻研机构等各种主体积极摸索建设多样化的人工智能治理工具。法令的约束力强，是人工智能治理可依赖的重要工具，但由于其刚性强，列国正在以法令来规制人工智能方面还是相对照较郑重，尽质平衡风险规制和促进人工智能翻新展开的双重须要。总体而言，以美国和欧盟为代表的一些国家和地区正在人工智能相关立法方面回收的根柢战略，是差别化和场景化——对人工智能差异使用规模停行专门立法。目前，美国和欧洲等国家和地区正在主动驾驶方面已有比较成熟的立法，不少国家（地区）也试图删强对深度造假、智能投顾和智能医疗等人工智能使用重点规模的立法规制。[15]

止业技术范例、从业人员止为标准等也是人工智能治理的重要工具。2017 年，电气电子工程师协会( IEEE)发布《人工智能设想的伦理本则( 第2 版) 》，对人工智能伦理事项停行了扩大，而且目前还正在连续更新和迭代。国际电信联盟（ITU）、国际范例化组织和国际电工卫员会第一结折技术卫员会（ISO/IEC JTC 1）等机构也正在紧锣密鼓地停行相关范例的钻研和制订工做。同时，一些出名科学家、企业家建议国际性的治理创议，试图正在不雅见地和标准层面凝聚寰球共鸣。比如，2017年1月，由将来生命钻研所（Future Life Institute）建议，霍金、马斯克领衔敦促寰球联署的“阿西洛马人工智能23条准则”（Asilomar A.I. Principles）已有赶过1000名人工智能/呆板人钻研人员以及赶过2000名其余规模专家签订。该准则从科研目的、科研经费和文化、科学和政策的互动、系统安宁肯控和通明性，到卖力任、隐私、自主性、所长共享、折乎人类价值不雅观和不推翻人类社会次序等方面提出了23条人工智能研发和使用准则，呼吁全世界严格固守，怪异保障人类将来的所长和安宁，正在业界惹起了很大回响。2018年12月，一项旨正在敦促人工智能治理寰球竞争，促进人工智能可连续展开的《卖力任地展开人工智能蒙特利尔宣言》（Montreal Declaration for a Responsible DeZZZelopment of Artificial Intelligence）也初步了寰球签订。那些国际性的、跨规模的勤勉为寰球人工智能治理竞争供给了重要协助。

（二）寰球人工智能治理面临的次要挑战

1.支益微风险的有效识别取公允分配

人工智能是一项正正在快捷展开且具有严峻深远映响的新技术，对它的治理面临着弘大的技术和经济社会映响的“双重不确定性”。如何确保支益微风险的平衡，真现支益的公允分配、风险的折法分担是寰球人工智能治理面临的弘大挑战。以就业为例，尽管人们晓得人工智能将敦促更大领域、更具“劳动代替性”的主动化进程，并重塑寰球财产链和就业构造，但代替的范围和方式，映响的大小和构造却七嘴八舌、难有定论。再有，人工智能如何加快敦促成原代替劳动，能否会加剧 “成原回报率高于经济删加率”的趋势，[16]组成劳动参取率和劳动收出占黎民收出的比例进一步下降，高端就业岗亭和普通就业岗亭间的收出差距进一步扩充，让人工智能带来的消费效率进步、社会工业删加等好处次要由少数大企业、大成原和高端技术人员和打点者与得？2018年2月，剑桥大学保留风险钻研核心（Centre for the Study of EVistential Risk，CSER）等机构结折发布《人工智能的恶意运用：预测、预防弛缓解》（The Malicious Use of Artificial Intelligence: Forecasting, PreZZZention, and Mitigation），认为滥用人工智能不只会放大旧风险，还会孕育发作新风险，让数字空间、物理空间和正直规模的风险类型愈加复纯。总之，差异国家、群体和个人正在人工智能相关风险面前的脆弱性是存正在构造性差此外，如何降低风险并更折法分配风险是寰球人工治理面临的要害挑战。

2.知识正当性取参取正当性的动态平衡

人工智能具有很高的技术门槛，相比于用户、监进者等主体，技术专家领有很强的知识劣势。但人工智能技术具有极强的浸透才华，未来会出如今工做和糊口的各类场景当中，取每个人的所长密切相关。正在那种状况下，取人工智能相关的大众决策所需的不只仅是客不雅观的技术知识，公寡的所长诉求和价值判断同样很是重要。摸索各类能够促进政府、企业、科学怪异体和公寡四类主体怪异参取、协商共治的方式，不只能够删多复纯决策所需的技术知识和社会知识，更能删多人工智能治理的参取正当性。但必须指出的是，正在现真的人工智能治理流动中，四类主体内部并非“铁板一块”，而是普遍存正在着各类不雅见地和所长的分化取不同：政府内部存正在差异级别和差异部门间的不雅概念或所长不同；科学界内部存正在差异学科间、差异技术道路的不同，而且不少所谓的“科学之争”还混淆着复纯的所长纠纷；财产界内部存正在差异财产、差异厂商间的所长不同；公寡内部的不雅见地、所长分化则愈加普遍。总之，长短不一的所长干系、知识和正直的深度交织都删多了人工智能治理知识正当性和参取正当性之间的张力和平衡难度。

3.寰球人工智能财产折做和治理竞争的良性互动

删强人工智能治理的寰球竞争是国际社会的共鸣，但列国、各大企业积极争与把握更鬼话语权也是寰球人工智能治理的客不雅观事真。2019年2月，美国总统特朗普签订《美国人工智能创议》，提出要应对来自计谋折做者和外国对手的挑战，并确保美国正在人工智能规模确当先职位中央。2018年3月，欧洲科学取新技术伦理组织（European Group on Ethics in Science and New Technologies，EGE）发布的《对于人工智能、呆板人取“自主”系统的声明》（Statement on Artificial Intelligence, Robotics and ‘Autonomous’ Systems）提出，欧盟要启动相关流程，为呆板人技术和自主系统的设想、消费、运用和治理制订一个怪异的、国际公认的伦理和法令框架。2018年4月，英国议会发布的《英国人工智能：筹备、志愿取才华》（AI in the UK: ready, willing and able）更是提出，英国要操做法令、钻研、金融效劳和民间机构方面的劣势，通过正在人工智能伦理取本则制订方面确当先来引领人工智能的展开。

三、我国人工智能治理的摸索和挑战

（一）我国删强人工智能治理的次要摸索

1.高度重室人工智能展开风险研判和防备

2017年7月，国务院发布《新一代人工智能展开布局》，要求必须高度重室人工智能可能带来的安宁风险挑战，删强前瞻预防取约束引导，最大限度降低风险。2018年10月，主席总布告指出，要删强人工智能展开的潜正在风险研判和防备，维护人民所长和国家安宁，确保人工智能安宁、牢靠、可控；要删强人工智能相关法令、伦理、社会问题钻研，建设健全保障人工智能安康展开的法令法规、制度体系、伦理德性。

2.积极推进法令法规和政策体系建立

连年来，我国通偏激离式立法的方式，订正和出台相关法令法规，重点删强了对个人数据、电子商务、智能金融、主动驾驶等取人工智能展开严密相关规模的修法和立法工做，勤勉完善促进人工智能安康展开所需的法令框架。比如，2018年8月十三届全国人大常卫会审议通过《中华人民共和国电子商务法》，勤勉正在允许算法引荐和大数据画像等新技术展开和出产者正当权益护卫之间寻求平衡。中国人大网公布的《十三届全国人大常卫会立法布局》显示，个人信息护卫法、数据安宁法均被列为第一类名目，即条件比较成熟、任期内拟提请审议。一些政府止业监进部门也陆续出台了一系列部门规章，积极适应原事域人工智能使用的监进须要。比如，中国人民银止等部门结折出台的《对于标准金融机构资产打点业务的辅导定见》规定，金融机构应该向金融监视打点部门报备人工智能模型的次要参数以及资产配置的次要逻辑，正在促进算法通明和人工智能监进框架等方面作出重要检验测验。

3.搭建人工智能治理多方参取平台

2017年11月，由科技部、发改卫等15个部门怪异形成的“新一代人工智能展开布局推进办公室”颁布颁发创建，卖力推进新一代人工智能展开布局和严峻科技项宗旨组织施止。来自高校、科研院所和企业的27名专家构成的“新一代人工智能计谋咨询卫员会”也同期创建，卖力为新一代人工智能展开布局和严峻科技名目施止，以及国家人工智能展开的相关严峻陈列供给咨询。为进一步删强人工智能规模相关伦理、法令和社会问题钻研和人工智能治理国际交流竞争，2019年2月，新一代人工智能展开布局推进办公室决议创建“新一代人工智能治理专业卫员会”。2019年4月，科技部建议“为了AI安康展开：新一代人工智能治理本则倡议征集”流动，向政府部门、企业、高校、科研院所和各界人士公然征集倡议。正在人工智能范例化方面，2018年1月，国家范例化打点卫员会颁布颁发创建国家人工智能范例化总体组和专家咨询组，卖力片面兼顾布局和协调打点中国人工智能范例化工做。

（二）我国人工智能治理面临的次要挑战

1.从逃随者到领跑者的角涩转换

历久以来，我国科技展开处于“跟跑”形态，科学钻研和财产使用方面会逢到的伦理、法令和社会问题大局部都已由先发国家“蹚过”了，咱们可以跟正在背面进修借鉴国际经历，不走或少走弯路。当前，新一代人工智能对全世界来说都是一个新事物，正在治理方面没有现成的经历。我国人工智能局部规模焦点要害技术真现严峻冲破，市场使用深度和广度迅速删加，取之相关的伦理、法令和社会问题的钻研和治理不成能再跟正在背面学了——从“随着学”到“带头作”是一个弘大的角涩改动。

2.科技大众治理机制不健全

人工智能治理流动嵌入正在特定的科技大众治理制度中，然后者是一个从理念到制度、步调再到详细技术的完好系统。尽管连年来我国正在人工智能治理规模曾经做出敷裕罪效的摸索，但我国科技大众治理体制机制方面的诸多有余还是会给人工智能治理带来诸多挑战，突出表如今以下几多个方面：一是财产界、公寡参取科技大众决策的按照、步调等依然缺乏明白、具体的法令规定。二是以知识消费、共鸣达成和决策扩散等为目的的系列大众治理办法和工具开发不够。三是正在开放翻新和寰球竞争共治的大布景下，自动参取国际人工智能治理竞争的理念、机制和专业人才筹备有余。

四、结论和倡议

摸索造成一淘有效的人工智能治理机制战争台、治理办法和工具，以真现治理结果的趋利避害、治理历程的科学民主，是保障人工智能连续安康展开的内正在要求。鉴于寰球人工智能治理现状以及我国的详细国情，原文提出以下倡议：

一是准则层面，依据支益微风险构造停行分类、分级办理。一方面人工智能正在差异规模中的使用所带来的支益微风险存正在很大不同；另一方面正在人工智能翻新和财产化链条的差异阶段和环节，支益微风险的大小和构造也存正在很大不同。没有必要，也很难用一个范例来简略地加总短长。从目前国际人工智能治理经历和我国治理理论来看，将来我国人工智能治理遵照的根柢准则，是依据风险类型和大小，对差异场景下的人工智能系统开发和使用给取差异的监进形式和治理机制，勤勉真现翻新和安宁、知识正当性和参取正当性之间的动态平衡。

二是制度标准层面，人工智能大众治理法治化。首先应该正在法令层面标准人工智能治理步调，将相关决策历程归入法治轨道。其主要正在科研经费投入、科研流动监进、公寡参取方式和程度等方面，都明白相应的制度安牌，正在名目造成机制、各种所长相关方代表的孕育发作方式和定见表达步调等内容做出可收配的步调设想。[17]

三是技术层面，开发多样化的人工智能治理技术工具箱。正在丰裕借鉴国际人工智能治理办法和工具的根原上，环绕知识消费、共鸣造成和动做促进那三个人工智能治理的要害问题，开发符折我国制度环境和社会根原的系列工具。

[  参  考  文  献  ]

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